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应对中美芬太尼挑战 毒品法律政策当适时调整

2018-12-11 11:12 来源于 财新网
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进一步解决中美共同面临的全球新型毒品挑战,化解中美芬太尼争议,需要我们从更广阔的视角和更深的层面,去研判这一问题
北美自由贸易协定放松了物流人流管制,在促进自由贸易的同时,造成了区域经济和贫富进一步分化,毒品贸易、墨西哥血腥的毒品战争与社会撕裂,成了该地区自由贸易的“副产品”。图/视觉中国
贾平
贾平,非营利智库公共卫生治理项目的创立者和负责人,律师,《公共卫生治理》电子期刊主编。华东政法学院法学学士,中国人民大学民商法学硕士。达沃斯世界经济论坛青年领袖(YGL),美国亚洲协会Asia 21 Fellow,中欧生命伦理研究平台成员,红丝带北京论坛(艾滋病与人权)专家组成员,美国哥伦比亚大学人权中心访问学者,并曾就职投资银行律师。主要研究领域为治理与透明度、公共卫生法律与政策、环境与健康、食品安全、毒品问题、边缘人群权利保障等。
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  【财新网】(专栏作家 贾平)2018-12-11,备受瞩目的G20峰会“习特会”后,美方赞颂中国国家主席习近平“以一种高度的人道主义姿态,同意将芬太尼指定为一种受控物质”。此前的2018-12-11和2018年8月,美国司法部均曾高调宣布在密西西比州和北达科他州,以及俄亥俄州的克利夫兰起诉一些中国公民,指控他们制造并运送致命的芬太尼等药物到美国,波及面涉及37个州。

  那么,芬太尼到底是什么,为什么会对中美贸易纠纷产生如此微妙的影响?中美未来就该问题的博弈和政策走向,又该会如何?这一切,需要先从全球毒品市场的变迁说起。

  一、国内国际政治影响下,英美等西方大国管制政策变动对全球毒品(成瘾物质)市场产生巨大影响

  十九世纪西方大国毒品政策曾引发全球政治变迁。1839年,中英因鸦片贸易问题引发第一次鸦片战争,可谓人类最早因毒品而爆发的大国间激烈冲突之肇始。在印度等地广泛种植的鸦片,经劳工贸易途径被华人于19世纪带入美国(洲),一定程度上导致了1882年《排华法案》和1909年《鸦片专卖法案》之产生,并逐步形成其自身的管制模式。

  自独立战争以来,美国就对毒品及成瘾物质进行管制(这些管制在不同的时期,曾经涵盖包括茶、烟、酒、大麻等在内的物质),著名的“波士顿倾茶事件”,实则是英美在美洲殖民地就茶叶这一物质的管制(权)引发的纠纷;1920-1933年,依照1919年美国宪法第18号修正案之规定,《禁酒法案》(又称《伏尔斯泰得法案》)正式生效,引发的后果迄今依然在受到反思。二战前,鸦片种植曾经被当作殖民地的掠夺工具(比如日本在伪满曾推行鸦片销售);二战后,美国开始开始在全球打压毒品,但随之而来的朝鲜战争以及东西方铁幕,改变了禁毒政策的走向;1953-1959年的古巴革命,当地毒贩大批逃亡到美国南部(如迈阿密),导致加勒比和墨西哥毒品卡特尔崛起,形成产业规模,并与20世纪60年代美国嬉皮士文化结合,导致毒品泛滥并引发全美恐慌。

  在尼克松和里根时代,曾将毒品威胁上升到国家安全层面,并两度掀起全球毒品战争(drug war)。但毒品战争被美苏争霸格局所弱化,出于冷战和制衡苏联在中南美洲势力的战略考虑,在很长时期里,美国保护了中美洲独裁者们的贩毒行径。90年代初苏东崩溃后,美国再度开始打压全球贩毒并剿灭哥伦比亚毒枭,但内战、丛林掩护和墨西哥经济危机,以及随之而来的北美自贸区协定(美、加、墨),却导致毒品生产销售转移,给了墨西哥毒品卡特尔卷土重来的机会。

  某种意义上说,北美自由贸易协定放松了物流人流管制,在促进自由贸易的同时,造成了区域经济和贫富进一步分化,毒品贸易、墨西哥血腥的毒品战争与社会撕裂,成了该地区自由贸易的“副产品”。

  由此,从历史角度观之,英美等西方大国在过去200年间管制行为的波动,极大影响了全球毒品市场的形成和演变,甚至引发国际秩序的变迁。西方一直在放松管制(毒品合法化、许可医疗使用等)和严厉管制(毒品战争、铲除毒枭、对吸毒者罪刑事化)间摇摆,并受其国内政治周期和国际关系博弈影响。相比之下,发展中国家则一直处于全球毒品政策执行链条的末端,以及全球毒品贸易的前沿,由此引发理论与实践上的混乱,受害匪浅。从全球范围看,每次毒品战后毒品贸易总能找到其他途径复活,真空填补者也变得更加有组织、更加残酷。

  二、芬太尼在过去四年间戏剧性改变全球毒品市场,特朗普上台后即采取继尼克松和里根总统之后的非常应对举措

  芬太尼属于合成毒品,属于广义的“设计药物”(designer drug)的类别。所谓“设计药物”,指的是一种结构或功能上与管控物质(controlled substance——毒品一般被归入管控物质类,笔者)类似,但其药物药理学效果是被设计出来且模仿原初药物的物质。设计药物包括精神活性物质,以及增强药物(performance-enhancing drugs)如合成类固醇的类似物等。有些“设计药物”是药厂或学术研究人员试图发现有效的低副作用的衍生物生产出来的,其中有些被用于娱乐之用,但可能有对人体的不良影响。“设计药物”这个词可以被用来指代几乎所有的合成药物(synthetic drug), 且通常指向娱乐类的合成药(毒)品。

  芬太尼药物(及其类似物)是由Paul Janssen医生创立的Janssen药物公司所发明,并于1968年被引入美国。芬太尼的作用很强,达到吗啡的100倍,海洛因的50倍,并可以通过手部等处皮肤吸入体内,两毫克用量就可致人死亡。2016年全美死于毒品滥用人数估计为65,000人,比2015年大涨22%,增长数量主要归咎于死于芬太尼者(20,100例)。

  最近四年芬太尼在全球毒品市场占有率激增,戏剧性改变了既往海洛因主导的格局。2017年三月,特朗普在白宫“全国毒品控制政策办公室”之下,成立“抗击药物成瘾和阿片危机总统委员会”,并于八月宣布全美进入“阿片危机紧急状态”,进而将矛头指向奥巴马政府部分毒品合法化(将大麻药用等)政策。

  正是在这一大的政策调整背景下,美国司法部副部长罗森斯坦2017年10月高调起诉中国芬太尼毒贩,特朗普在当年11月访华前也曾就此事在推特上表态。2018年10月,特朗普宣布退出万国邮政联盟,而此前参众议院通过的法案,已经要求美国邮政服务当局“要求国际邮件运输提供更为全面的电子信息”,这实际上可以被看成是对芬太尼国际运输(主要是通过电商)的一种反制。

  三、全球(新型)毒品问题趋于严峻,中美应采取措施应对可能面临的新挑战

  2012年,15-64岁的世界人口中,估计有3.5%到7.0%,即1.62亿-3.24亿人在上一年至少使用过一次非法毒品,主要使用的毒品为大麻、阿片类药物、可卡因或苯丙胺类兴奋剂。有规律的药物使用者和药物依赖者的人数保持稳定,介于1,600万-3,900万人之间。联合国毒品与犯罪事务办公室(UNODC,2013)的数据表明,全球苯丙胺类兴奋剂的供应和消费市场正在扩大, 2011年,全球15岁至64岁的人群中,估计有0.7%(3,380万人)在过去一年内使用过苯丙胺类兴奋剂,有1,940万人使用“摇头丸”,使用率占15岁至64岁人群的 0.4%。

  中国自18世纪中后期以来,就是全球毒品贸易的受害者。在1980年代早期,中国开始成为一批国际毒品卡特尔的新市场。毒品先是沿着云南边境地区贩售,尤其是中缅边境,经过大约十年的发展,中国从一个毒品走私的过境国,变成了一个庞大的毒品消费市场。以甲基苯丙胺为基础的毒品激增,从2005年到2012年,数量增长了6倍。近年来,截至2015年底,我国现有(注册)吸毒人员234.5万名(根据《2017年中国毒品形势报告》,2017年底这一数据为255.3万名,不含戒断三年未发现复吸人数、死亡人数和离境人数),其中滥用合成毒品人员134万名,占57.1%,新发现吸毒人员53.1万名,其中滥用合成毒品人员占80.5%。

  在全球化和贸易便利化背景下,中国面临着毒品治理政策滞后的现象,在全球近千种新型合成毒品中,中国列管了100多种(2015年),而根据《2017年中国毒品形势报告》,中国全年新发现新精神活性物质34种,国内已累计发现230余种,“尚未形成滥用规模”。由于合成毒品可通过改变分子式而逃脱列管,中国现行化工业监管模式受到挑战,而近年来中国电商和移动支付发展迅猛,更为新型毒品的流动带来了便利。可以说,中国国内新型合成毒品滥用的趋势与挑战,是十分严峻的。

  然而2017年以来,却有国际论调认为,中国试图发动针对西方国家的“鸦片战争”,这固然有阴谋论之嫌而不值一驳,但确实也需要引发我们的注意,尤其是应当避免误判而造成不必要的纠纷。

  美媒称,近年来中国已经成为美加等国芬太尼的主要(甚至唯一)来源国。数据显示美国芬太尼过量死亡人数同比剧烈攀升,并在经济萧条的“锈带”地区造成打击,而这一地区恰是特朗普胜选的“票仓”。特朗普2017年8月就宣布全美进入“阿片类药物紧急状态”,并于当年11月访华前就此公开喊话,实则是为证实自己对选民承诺。

  这恰恰说明,毒品问题,尤其是新型合成毒品问题,已经成为中美两国共同的挑战,中美两国也有责任共同在全球范围内应对这一挑战,这也符合两国共同的利益。

  四、中美司法执法合作瓶颈阻碍毒品问题解决

  中美目前无引渡协定,双方的“刑事司法合作协定”作用有限,美方的一系列起诉,实则只具有宣示姿态的性质。中美在毒品问题上的法律政策存在差异甚至分歧,既往双方对芬太尼产源问题还存在不同看法。

  中国于2018-12-11对四种芬太尼及其类似物进行列管,但相关规定滞后于国际实践,且欠缺及时跟进研判新型合成毒品放入列管范围的有效机制。

  中美对毒品问题的谈判,目前还处于一个“双边”刑事执法层面上,还没有上升到在国际毒品市场演变和地缘政治、国际关系变迁视角下,构建全球毒品治理体系、保障全球安全的“总体安全观”层次。

  此外,中美对毒品问题的治理机制衔接也存在问题,美方的毒品最高管理机制早已上升到白宫层面,是白宫12个组成机构之一,和总统贸易代表、国安委、经济顾问级别平齐,(历届)总统直接过问,将其视为重大国家安全问题,司法部(而不是DEA,即美国毒品管理署)则为执行方;在中国,国家禁毒委员会履行着相关问题的协调功能,主要的执行方在公安部(禁毒局)。

  因此,进一步解决中美共同面临的全球新型毒品挑战,化解中美芬太尼争议,需要我们从更广阔的视角和更深的层面,去研判这一问题:

  1. 美国方面的死亡案例警示中国需进一步加强和完善对化工业和新型毒品问题的国内管制。

  首先,需扩展中国列管精神活性物质名录,并建立更为精准、有效且符合严格法定程序的精神活性物质认定程序。中国目前精神活性物质分级体系和国际不接轨,而是自己依照传统的“麻醉、一类二类三类精神活性物质”等进行分类。中国目前一般是得到报告并视情况严重程度,报公安部国家重点实验室检测确认,还未建立起全国性的监管、检测系统,实时检测国际毒品动向(类似于电脑病毒监测)。此外在新型毒品的报送、不同机构间合作以及卫生和药监系统的角色扮演方面,和国际上依然存在差异。

  其次,中国需要进一步完善《有机化合物合成手册》的指南,建立起对化工行业产品的实时监控机制,并由分管部门加大监管,对化工行业进行一次深层次的普查和整顿。

  再次,加强对化工业走出去时的监控,避免在国内政策收紧后,一些产业转入地下或偏远地区,甚至转移到国外,制造毒品回流中国,对中国的一带一路倡议和沿途乃至国内的公共安全构成威胁。

  2. 解决海关管理、邮递问题和海外电商规制的空白。

  美国芬太尼危机给中国的警示之一,就是这些新型合成毒品很容易通过电商和邮寄跨境运输,而海关出于人力财力,难以查验。因此中国需要加大对电商业监管,对跨境邮寄采取更为安全有效且有合理隐私保障的追溯措施,加强跨境信息交流和预警体系建设。由于跨境毒品交易数额庞大(美方认为的数据是820亿美金/年),产生税收监管空白(芬太尼可以作为镇痛剂药用);此外,我国生产数量不菲的芬太尼也暗示化工/制药行业盈利能力不强,监管偏弱,因此需要进一步通过产业政策手段,营造更具创新力和盈利能力的支持行行业环境。

  3.高度关注比特币和洗钱问题,以及随之而来的国际贩毒集团和有组织犯罪。

  芬太尼通过比特币交易,很难追踪,这意味着国内一部分的芬太尼生产企业,可能存在刻意规避执法的现象。故对美国司法部指出的一系列案件中,涉案人涉嫌操控国际贩毒和洗钱集团一说,绝不可等闲视之,而应该本着未雨绸谬的原则,积极参与,破解这一国际化的重大犯罪问题,避免新型合成毒品和洗钱等国际犯罪活动持续合流,给中国的金融及国家安全造成重大威胁。

  4.进一步完善中美司法互助协定,在毒品问题上做出先行突破,考虑引渡问题,为中美引渡机制积累经验。

  中美之间已经初步建立了良好的执法合作,通过对全球毒品犯罪的打击,有助于中国摸索出一套符合中国国情的引渡制度,有助于击破国际阴谋论,赢得国际尊重,也有利于进一步完善法治与国际合作,打击犯罪和腐败。

  5.将纳络酮药物纳入医保。

  芬太尼的毒性很强,可通过皮肤吸收过量而致死,而纳络酮药物可对其起到救治作用,但该药2002年10月获美国FDA批准,用于治疗阿片类依赖,建议加快药物审批程序,经快将该药纳入社保基本药物名录。

  6.通过顶层设计破除体制机制和思想障碍,修订《禁毒法》,建立更为合理高效的毒品问题治理机制。

  国家禁毒委员会是党中央和国务院领导下的解决毒品问题的最高领导和决策机构,国家禁毒委员会办公室是国家禁毒委员会的职能部门。这一机制应当获得更高层面的重视和更为优化的顶层设计,以便更好发挥对禁毒委员会中多部委和多部门的工作协调。应当尽快从公共卫生视角,修订《禁毒法》,破除中国禁毒防毒以及对毒品问题综合治理的体制机制和法律障碍,原则上不把吸毒者作为主要打击对象,而是要更多关注打击国际毒品卡特尔、有组织犯罪、洗钱、恐怖主义问题,加大国际合作力度,突破中国毒品政策中的思想束缚,挫败国际犯罪集团图谋,保障社会的长治久安。

  作者为非营利智库公共卫生治理项目的创立者和负责人,律师,《公共卫生治理》电子期刊主编

责任编辑:张帆 | 版面编辑:许金玲
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